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《國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，深化建設(shè)項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，提升工程建設(shè)質(zhì)量和效益，日前，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》以問題為導向，針對工程總承包模式、工程總承包企業(yè)和項目經(jīng)理基本條件、轉(zhuǎn)包及違法分包界限、工程總承包企業(yè)義務(wù)和責任、工程總承包項目辦理監(jiān)管手續(xù)條件等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明確了政策，提出了20條意見和措施。
1、倡導優(yōu)先采用工程總承包模式
《若干意見》明確，建設(shè)單位在選擇建設(shè)項目組織實施方式時，應(yīng)當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應(yīng)當積極采用工程總承包模式。
2、明確工程總承包企業(yè)及項目經(jīng)理的基本條件
根據(jù)《若干意見》，建設(shè)單位可以依法采用招標或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)。工程總承包企業(yè)應(yīng)當具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財務(wù)、風險承擔能力，同時具有相應(yīng)的組織機構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)當取得工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級專業(yè)技術(shù)職稱，擔任過工程總承包項目經(jīng)理、設(shè)計項目負責人或者施工項目經(jīng)理，熟悉工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和標準，同時具有相應(yīng)工程業(yè)績。
3、明晰轉(zhuǎn)包和違法分包界限
《若干意見》對轉(zhuǎn)包和違法分包進行了界定。《若干意見》明確，工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項目范圍內(nèi)自行實施設(shè)計和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，直接將工程項目的設(shè)計或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。同時，工程總承包企業(yè)應(yīng)當加強對分包的管理，不得將工程總承包項目轉(zhuǎn)包，也不得將工程總承包項目中設(shè)計和施工業(yè)務(wù)一并或者分別分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施設(shè)計的，不得將工程總承包項目工程主體部分的設(shè)計業(yè)務(wù)分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施施工的，不得將工程總承包項目工程主體結(jié)構(gòu)的施工業(yè)務(wù)分包給其他單位。
4、工程總承包企業(yè)全面負責項目質(zhì)量和安全
《若干意見》明確了工程總承包企業(yè)的義務(wù)和責任：工程總承包企業(yè)對工程總承包項目的質(zhì)量和安全全面負責。工程總承包企業(yè)按照合同約定對建設(shè)單位負責，分包企業(yè)按照分包合同的約定對工程總承包企業(yè)負責。工程分包不能免除工程總承包企業(yè)的合同義務(wù)和法律責任，工程總承包企業(yè)和分包企業(yè)就分包工程對建設(shè)單位承擔連帶責任。
5、明確監(jiān)管手續(xù)辦理條件
《若干意見》要求，按照相關(guān)法規(guī)規(guī)定進行施工圖設(shè)計文件審查的工程總承包項目，可以根據(jù)實際情況按照單體工程進行施工圖設(shè)計文件審查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門可以根據(jù)工程總承包合同及分包合同確定的設(shè)計、施工企業(yè)，依法辦理建設(shè)工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關(guān)手續(xù)。相關(guān)許可和備案表格，以及需要工程總承包企業(yè)簽署意見的相關(guān)工程管理技術(shù)文件，應(yīng)當增加工程總承包企業(yè)、工程總承包項目經(jīng)理等欄目。工程總承包企業(yè)自行實施工程總承包項目施工的，應(yīng)當依法取得安全生產(chǎn)許可證；將工程總承包項目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)完成的，施工企業(yè)應(yīng)當依法取得安全生產(chǎn)許可證。工程總承包企業(yè)應(yīng)當組織分包企業(yè)配合建設(shè)單位完成工程竣工驗收，簽署工程質(zhì)量保修書。
——住建部建筑市場監(jiān)管司負責人就《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》答記者問
記者：出臺《若干意見》的背景是什么？
答：《若干意見》出臺主要有以下三方面考慮：
一是貫徹中央城市工作會議精神的重要措施。
2015年12月，中央城市工作會議召開，習近平總書記、李克強總理發(fā)表重要講話。2016年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，明確提出：“深化建設(shè)項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制”。《若干意見》的出臺，是貫徹中央城市工作會議精神，落實推廣工程總承包制的重要舉措，文件的頒布，將有力推進工程總承包的發(fā)展。
二是改革建設(shè)項目組織實施方式的需要。
建筑業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，“十二五”期間，全社會固定資產(chǎn)投資不斷增加，建筑業(yè)總產(chǎn)值不斷提升。2015年全社會固定資產(chǎn)投資56.2萬億元，比上年增長9.8%，全社會建筑業(yè)實現(xiàn)增加值4.6萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.9%。建筑業(yè)為推進我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，改善人民群眾居住條件，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力等作出了重要貢獻。
但是，建筑業(yè)和工程建設(shè)發(fā)展存在著一些問題，需要我們通過改革加以解決，如建設(shè)項目組織實施方式和生產(chǎn)方式落后，目前主要采用的設(shè)計施工平行發(fā)包的傳統(tǒng)工程建設(shè)模式，這種建設(shè)模式設(shè)計與施工脫節(jié)，設(shè)計與施工協(xié)調(diào)工作量大，管理成本高，責任主體多權(quán)責不夠明晰，容易推諉扯皮，造成工期拖延、造價突破等問題。推廣工程總承包制，可以有效解決上述問題，促進工程建設(shè)提質(zhì)增效，推動建筑業(yè)發(fā)展，更好發(fā)揮投資對經(jīng)濟的促進作用。
三是解決工程總承包實踐中存在的問題需要。
目前，工程總承包在化工、石化、冶金、建材等工程建設(shè)領(lǐng)域，已經(jīng)得到一定范圍應(yīng)用，在房屋建筑和市政工程領(lǐng)域雖然部分地區(qū)和企業(yè)也進行了探索，但總體上發(fā)展相對緩慢。工程總承包發(fā)展中也存在一些障礙，如工程總承包主體定位不清晰，工程總承包企業(yè)、項目經(jīng)理的基本條件不明確，工程總承包企業(yè)的選擇、分包管理沒有明確的規(guī)定等，都需要出臺《若干意見》明確政策，推進工程總承包發(fā)展。
2014年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部同意浙江省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳開展工程總承包試點，2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部同意吉林、福建、湖南、廣西、四川、上海、重慶七個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳（建委）開展工程總承包試點，上述�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在房屋建筑和市政工程領(lǐng)域開展工程總承包的探索，取得了一定的經(jīng)驗，為出臺《若干意見》奠定了基礎(chǔ)。2015年、2016年的人大建議和政協(xié)提案分別專門提出了推進工程總承包的建議，建議出臺具體的政策，在政府工程中加快推進工程總承包模式，反映了行業(yè)和社會對進一步推進工程總承包發(fā)展的強烈要求。
記者：出臺《若干意見》的意義是什么？
答：《若干意見》是對中央城市工作會議精神的落實，其頒布必將有力推進工程總承包制的實施，促進工程建設(shè)提質(zhì)增效，推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升企業(yè)的國際競爭力。
一是有利于降低工程投資風險。工程總承包能夠引導建設(shè)單位強化項目前期工作，提高項目可行性研究和初步設(shè)計深度，降低投資風險；減少建設(shè)單位協(xié)調(diào)設(shè)計、施工工作，降低管理協(xié)調(diào)成本；可以通過總價合同和風險分擔，控制投資總額。
二是有利于提高工程建設(shè)質(zhì)量和效益。工程總承包項目在設(shè)計階段就充分考慮施工的可行性，開展精細化設(shè)計和優(yōu)化設(shè)計，有效節(jié)約投資；可以實現(xiàn)設(shè)計和施工的合理交叉，縮短建設(shè)工期；能夠發(fā)揮責任主體單一的優(yōu)勢，由工程總承包企業(yè)對質(zhì)量、安全、工期、造價全面負責，明晰責任；有利于發(fā)揮工程總承包企業(yè)的技術(shù)和管理優(yōu)勢，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工等各階段工作的深度融合和資源的高效配置，提高工程建設(shè)水平。
三是有利于推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。企業(yè)承接工程總承包業(yè)務(wù)，不僅需要技術(shù)優(yōu)勢，而且需要具備強大的資金實力、深化設(shè)計能力、完備的采購系統(tǒng)以及獲取技術(shù)精良專業(yè)分包資源的能力和項目管理能力。工程總承包的推進，將有力促進企業(yè)上述能力提升，引導企業(yè)調(diào)整組織機構(gòu)，建立工程總承包項目管理標準體系，從市場低端走向高端，在更高層次參與國際競爭，推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
四是有利于提升國際競爭力。國際工程市場普遍采用工程總承包模式，大力推廣工程總承包，能夠使得企業(yè)和人才在項目實踐中得到鍛煉，在項目管理上與國際接軌。“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，工程市場國際化以及國內(nèi)工程總承包的實踐，都將加快培養(yǎng)我國具有國際競爭力的工程總承包骨干企業(yè)，不斷提高國際工程承包市場競爭力。
記者：工程總承包有哪些模式？
答：工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設(shè)計—采購—施工總承包或者設(shè)計—施工總承包模式。建設(shè)單位也可以根據(jù)項目特點和實際需要，按照風險合理分擔原則和承包工作內(nèi)容采用其他工程總承包模式。
記者：如何引導建設(shè)項目優(yōu)先采用工程總承包模式？
答：《若干意見》規(guī)定，建設(shè)單位在選擇建設(shè)項目組織實施方式時，應(yīng)當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應(yīng)當積極采用工程總承包模式。
記者：工程總承包項目在哪個階段發(fā)包？
答：建設(shè)單位可以根據(jù)項目特點，可在可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計完成后，按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、投資限額、工程質(zhì)量和進度要求等進行工程總承包項目發(fā)包。
記者：建設(shè)單位如何對工程總承包項目進行管理？
答：建設(shè)單位應(yīng)當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業(yè)履行合同義務(wù)。建設(shè)單位有相應(yīng)管理機構(gòu)、資源和能力的，可以自行對工程總承包項目進行管理。如果建設(shè)單位自身能力不足，也可以委托項目管理單位，依照合同規(guī)定職責對工程總承包項目進行管理。項目管理單位可以是本項目的可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計單位，也可以是其他工程設(shè)計、施工或者監(jiān)理等單位，但項目管理單位不得與工程總承包企業(yè)具有利害關(guān)系。
記者：建設(shè)單位如何選擇工程總承包企業(yè)？
答：建設(shè)單位可以依法采用招標或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)。工程總承包評標可以采用綜合評估法，評審的主要因素包括工程總承包報價、項目管理組織方案、設(shè)計方案、設(shè)備采購方案、施工計劃、工程業(yè)績等。工程總承包項目可以采用總價合同或者成本加酬金合同，合同價格應(yīng)當在充分競爭的基礎(chǔ)上合理確定，合同的制訂可以參照住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工商總局聯(lián)合印發(fā)的建設(shè)項目工程總承包合同示范文本。
記者：工程總承包企業(yè)應(yīng)具備哪些基本條件？
答：工程總承包企業(yè)應(yīng)當具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財務(wù)、風險承擔能力，同時具有相應(yīng)的組織機構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。
記者：擔任工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)符合哪些基本要求？
答：工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)當取得工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級專業(yè)技術(shù)職稱，擔任過工程總承包項目經(jīng)理、設(shè)計項目負責人或者施工項目經(jīng)理，熟悉工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和標準，同時具有相應(yīng)工程業(yè)績。
記者：工程總承包企業(yè)能否對所承擔項目的設(shè)計和施工等進行分包？
答：工程總承包企業(yè)可以在其資質(zhì)證書許可的工程項目范圍內(nèi)自行實施設(shè)計和施工，也可以根據(jù)合同約定或者經(jīng)建設(shè)單位同意，直接將工程項目的設(shè)計或者施工業(yè)務(wù)擇優(yōu)分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)。僅具有設(shè)計資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應(yīng)當將工程總承包項目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項目時，應(yīng)當將工程總承包項目中的設(shè)計業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計資質(zhì)的企業(yè)。
但是，工程總承包企業(yè)不得將工程總承包項目轉(zhuǎn)包，也不得將工程總承包項目中設(shè)計和施工業(yè)務(wù)一并或者分別分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施設(shè)計的，不得將工程總承包項目工程主體部分的設(shè)計業(yè)務(wù)分包給其他單位。工程總承包企業(yè)自行實施施工的，不得將工程總承包項目工程主體結(jié)構(gòu)的施工業(yè)務(wù)分包給其他單位。
記者：與設(shè)計、施工企業(yè)分別承包相比，工程總承包企業(yè)的義務(wù)和責任有什么不同？
答：在設(shè)計、施工分別承包的模式下，設(shè)計、施工企業(yè)只對各自承擔的設(shè)計、施工部分負責，缺乏對項目整體實施的考慮，兩者之間銜接缺乏協(xié)調(diào)，對實施中出現(xiàn)的問題往往互相推諉，責任不清，影響了工程質(zhì)量、安全、工期和造價。
工程總承包企業(yè)應(yīng)當依照與建設(shè)單位簽訂的合同對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責。
工程總承包企業(yè)按照合同約定對建設(shè)單位負責，分包企業(yè)按照分包合同的約定對工程總承包企業(yè)負責。工程分包不能免除工程總承包企業(yè)的合同義務(wù)和法律責任，工程總承包企業(yè)和分包企業(yè)就分包工程對建設(shè)單位承擔連帶責任。
記者：工程總承包項目如何辦理施工圖審查、建設(shè)工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可？
答：按照法規(guī)規(guī)定進行施工圖設(shè)計文件審查的工程總承包項目，可以根據(jù)實際情況按照單體工程進行施工圖設(shè)計文件審查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門可以根據(jù)工程總承包合同及分包合同確定的設(shè)計、施工企業(yè)，依法辦理建設(shè)工程質(zhì)量、安全監(jiān)督和施工許可等相關(guān)手續(xù)。相關(guān)許可和備案表格以及需要工程總承包企業(yè)簽署意見的相關(guān)工程管理技術(shù)文件，應(yīng)當增加工程總承包企業(yè)、工程總承包項目經(jīng)理等欄目。
記者：工程總承包企業(yè)是否必須取得安全生產(chǎn)許可證？
答：工程總承包企業(yè)自行實施工程總承包項目施工的，應(yīng)當依法取得安全生產(chǎn)許可證。設(shè)計企業(yè)承擔工程總承包項目并將其中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)完成的，由施工企業(yè)依法取得安全生產(chǎn)許可證，設(shè)計企業(yè)不再領(lǐng)取安全生產(chǎn)許可證。
記者：工程總承包企業(yè)是否承擔工程保修責任？
答：工程總承包企業(yè)應(yīng)當組織分包企業(yè)配合建設(shè)單位完成工程竣工驗收，簽署工程質(zhì)量保修書，并依照質(zhì)量保修書承擔工程保修責任。
記者：如何引導企業(yè)提升工程總承包能力？
答：企業(yè)開展總承包業(yè)務(wù)需要相應(yīng)的管理體系，目前一些設(shè)計企業(yè)或者施工企業(yè)原有的組織機構(gòu)、人才隊伍、管理體系等已無法適應(yīng)工程總承包業(yè)務(wù)的開展，為此，開展工程總承包的企業(yè)應(yīng)該按照《若干意見》要求，參照國際工程公司的模式和《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范》，進一步完善組織機構(gòu)，加強工程總承包人才隊伍建設(shè)，加強工程總承包管理體系建設(shè)，逐步成為以項目為核心、以技術(shù)為支撐、以項目管理為手段的國際型工程公司。
記者：各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門如何加強組織領(lǐng)導？
答：各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要高度重視推進工程總承包發(fā)展工作。第一，要創(chuàng)新建設(shè)工程管理機制，完善相關(guān)配套政策；第二，要加強領(lǐng)導，推進各項制度措施落實，明確管理部門，依據(jù)職責加強對房屋建筑和市政工程的工程總承包活動的監(jiān)督管理；第三，要加強與發(fā)展改革、財政、稅務(wù)、審計等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，積極解決制約工程總承包項目實施的有關(guān)問題；第四，要加強示范引導，從重點企業(yè)入手，培育一批工程總承包骨干企業(yè)，發(fā)揮示范引領(lǐng)帶動作用，提高工程總承包的供給質(zhì)量和能力；第五，要加大宣傳力度，加強人員培訓，及時總結(jié)和推廣經(jīng)驗，擴大工程總承包的影響力。
記者：在推進工程總承包方面行業(yè)組織應(yīng)如何發(fā)揮作用？
答：行業(yè)組織是連接企業(yè)和政府的橋梁和紐帶，聚集了豐富的社會資源。在推進工程總承包發(fā)展過程中，行業(yè)組織要積極反映企業(yè)訴求，協(xié)助政府開展相關(guān)政策研究，組織開展工程總承包項目管理人才培訓，開展工程總承包企業(yè)經(jīng)驗交流，促進工程總承包發(fā)展。
